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《中英联合声明》对于中国治理香港没有法律拘束力
2020/07/15

  作者:王勇(华东政法大学教授)

  1984年12月19日,中英两国经过谈判,在北京签署了《中英联合声明》。自此之后,中英两国在联合声明所确立的政治框架内开展合作,保证了香港顺利回归,解决了持续百年的历史遗留问题。邓小平同志原本用来解决台湾问题的“一国两制”构想,率先在解决香港问题上付诸实践并取得重大进展。但是近些年来,香港社会内部矛盾不断加剧,社会日益动荡。英国、美国等少数国家则借机以各种方式介入香港内部事务。他们将《中英联合声明》作为香港的基本法源,要求中国遵守《中英联合声明》规定的义务,并且借用《中英联合声明》大肆攻击中国制定和实施“香港维护国家安全法”的举措。上述种种行为,完全混淆了《中英联合声明》的法律性质和地位。

  英国无权依据《中英联合声明》对回归后的香港主张任何权利

  首先,《中英联合声明》本质上是英国将其非法占据的中国领土归还给中国的双边条约,英国无权对归还给中国之领土保留任何权利。从国际法来看,香港是英国根据中英之间的三个不平等条约占据的中国领土,中国根据《中英联合声明》收回香港属于国际法上的恢复主权行为。根据国家领土主权原则,国家对本国的领土享有完全的主权与管辖权。因此,中国对香港恢复行使主权之后即对其享有完全的主权与管辖权,英国对香港不享有主权、治权、监督权等任何权利。

  其次,中英双方在《中英联合声明》中规定的权利和义务明确具体,且已经履行完毕。《中英联合声明》包含了八个条款和三个附件,中英双方的权利和义务体现在第一、二、四、五、六条和附件二、三中。具体来说:第一、二条是最核心的条文,以各自声明、相互衔接的方式明确了中英双方在1997年7月1日实行香港政权交接的共识。在香港政权交接后,这两条已经履行完毕;第四至六条和附件二、三以中英共同声明的方式,规定两国在香港过渡期的有关安排,包括中英联合联络小组的设立和运作、香港土地契约的处理等。这些内容随着香港回归和各项后续工作的完成也已经履行完毕。英国权威国际法著作《奥本海国际法》指出:条约的完全履行仅对关于依据该条约而实施的行为或通过该条约而取得的权利才是有关的。据此,英国只能依据《中英联合声明》对于香港政权交接之前以及过程之中的行为主张权利,但是无权对回归后的香港主张任何权利。

  综上,早在1997年7月1日英国将香港交还给中国时,《中英联合声明》就已经得到完全履行,英国无权依据《中英联合声明》对回归后的香港主张任何权利。

  《中英联合声明》第三条及附件一不构成中国对英国的义务

  英国的一些政客经常叫嚣,根据《中英联合声明》第三条及附件一,英国有权利监督中国在香港履行“一国两制”的情况。但是从事实和法理分析,《中英联合声明》第三条及附件一不构成中国对英国的义务,英国根本无权监督。

  第一,《中英联合声明》第三条及附件一是中国政府对香港特别行政区作出的承诺,而不是中国对英国所负的义务,其本质上属于政策性宣示条款,充分表明了中国政府给予香港高度自治权的坚定态度。事实上,在《中英联合声明》签订之前,中国政府和领导人已经多次郑重表示将在香港实行“一国两制”。例如1983年初,中国政府就解决香港问题形成了十二条基本方针政策,这些方针政策在内容上反映了对香港实施“一国两制”的决定。又如1984年6月22日和23日邓小平同志分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等并作题为《一个国家,两种制度》的讲话。再如1984年10月22日至23日,中共中央顾问委员会第三次全体会议在北京召开,邓小平同志在会上作重要讲话,他再次阐述了按“一国两制”解决香港和台湾问题的方针。综上,《中英联合声明》第三条及附件一只是中国在香港实行“一国两制”的再次政策宣示而已。

  第二,从内容上看,《中英联合声明》第三条及附件一是关于中国治理香港的政治与法律制度设计,本质上属于中国的内政,根本无法作为国际法上的义务要求中国执行。根据联合国大会1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》规定:每一国均有选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移让之权利,不受他国任何形式之干涉。据此,中国在香港地区的政治与法律安排本质上属于中国的内政,如果将中国的内政作为国际义务要求中国履行的话,则将导致《中英联合声明》因违反国际强行法而无效。

  第三,中英关于联合声明的谈判历史也充分证明中国把在香港实行“一国两制”作为内政的坚定态度。早在1982年9月24日,邓小平同志在人民大会堂会见时任英国首相撒切尔夫人时就指出,保持香港的繁荣,我们希望取得英国的合作,但这不是说,香港继续保持繁荣必须在英国的管辖之下才能实现。香港继续保持繁荣根本上取决于中国收回香港后,在中国的管辖之下,实行适合于香港的政策。在后续中英谈判过程中,虽然英国相继抛出“主权换治权”“香港共管”以及英国在香港的“作用”、英国与香港的“联系”等各种主张和说辞,但中方坚定表明,在香港实行什么方针政策,纯属中国内政。英方最终明确表示,“不打算就英国和香港的联系提出任何与1997年整个香港的主权和管治权必须归还中国这个前提相冲突的建议,更不打算建议1997年后香港特别行政区与英国政府之间在任何级别上建立任何权力或汇报联系”。上述情况正是中英双方最终达成联合声明的前提条件。

  《中英联合声明》不是中国治理香港的有效法律依据

  首先,《中英联合声明》不具有我国国内法上的效力。条约对缔约国产生国际法上的效力与在缔约国获得国内法的效力是两个不同的概念。条约对缔约国产生法律效力并不等于在缔约国国内获得了法律效力,不应认为条约一旦对一个国家开始生效,它就在该国生效,就成为该国国内法的一部分,而是缔约国必须按照其国内法规定的程序将条约规则转变为国内法规则,从而使条约在国内得到履行。而怎样给予条约以国内法上的效力取决于每个国家的宪法。由此可见,《中英联合声明》在我国国内法上的效力取决于我国宪法的规定,而我国宪法并没有认可《中英联合声明》具有我国国内法上的效力。

  其次,《中英联合声明》对于中国制定《香港特别行政区基本法》仅具有参考意义。早在《中英联合声明》正式签署之前,中国已经在国内详细公布了在香港实行“一国两制”的具体方针政策。因此,《香港特别行政区基本法》是我国根据“一国两制”的方针政策,参考《中英联合声明》的规定,并且在听取多方意见的基础上,经过综合考虑制定的。就连1999年香港终审法院为适用《香港特别行政区基本法》而解释其个别条文目的时也指出,《中英联合声明》与其他资料的地位一样,仅具有参考意义。

  再次,就条约在英国的适用来说,英国是当今世界上最典型的采取“转化适用”的国家之一。每一项条约规则要在英国国内适用,必须要通过英国的法律行为纳入英国的法律体系中,才具有英国国内法律效力。目前英国主要通过基本立法或授权立法两种方法将条约转化为国内法。在上述两种情况下,依据条约制定成的英国国内法具有法律效力,但条约本身没有法律效力。也就是说,假如英国将《中英联合声明》制定成国内法予以适用,《中英联合声明》在英国国内法上仍然没有法律效力。所谓“己所不欲,勿施于人”,英国为何要强行将《中英联合声明》作为香港的有效法律依据呢?

  当下在面对香港“一国两制”实践的时候,所需要遵循的基本法律依据就是《中华人民共和国宪法》和《香港特别行政区基本法》,它们共同构成香港特别行政区的宪制基础,《中英联合声明》不是中国治理香港的有效法律依据。

  综上,《中英联合声明》对于中国治理香港没有法律拘束力。英国的一些政客屡次以《中英联合声明》为由干涉香港事务不仅毫无法律依据,而且还严重违反了“不得干涉内政”原则与“国家主权平等”原则。

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